席春迎丨香港首個五年規劃系列評論（二）：從「積極不干預」到「戰略型政府」：香港政府與市場關係的歷史性重構

討論香港首個五年規劃，繞不開一個根本問題：一個長期以自由市場著稱的經濟體，為什麼需要五年規劃？

有人可能把它理解為香港正在告別自由市場，也有人會認為這不過是「有為政府」的進一步延伸。但這兩種理解都不夠準確，香港真正發生的變化，不是政府取代市場，而是政府開始承擔市場無法獨立完成的戰略協調功能，政府正在由營商環境的維護者，進一步轉向經濟發展方向的設計者、公共平台的建設者和長期資源的組織者。

這是香港政府與市場關係的一次歷史性重構。

一、「積極不干預」從來不等於政府什麼都不做

香港傳統經濟模式經常被概括為「積極不干預」。該政策模式由港英時期的港府官員夏鼎基（Charles Philip Haddon-Cave）提出，但他所說的「積極」，並不是積極地拒絕一切干預，而是政府面對干預要求時，應當審慎權衡成本與收益，並在多數情況下相信市場比政府更了解資源應當如何配置。

此後，香港政府又先後使用「最大支持、最少干預」「市場主導、政府促進」「大市場、小政府」等表述。但無論措辭如何變化，其核心邏輯基本一致：政府提供法治、基礎設施、低稅制和金融穩定，企業負責發現機會、承擔風險和創造財富。

這一模式有其深厚的經濟基礎。過去，香港面對的市場具有高度流動性和較短的投資反饋週期：貿易商能夠迅速判斷訂單變化，地產商可以根據供求調整開發，金融機構可以根據價格配置資本，政府並不需要為每個行業制定發展路線，也不應阻礙市場對資源的快速調節。

但今天，香港所要發展的人工智能、機器人、生命健康、微電子和先進製造，具有完全不同的經濟特徵。一家企業可以研發芯片，卻無法獨立建設整個中試和認證體系；一所大學可以產生科研成果，卻無法自行解決產業空間、跨境數據、資本退出和規模化生產；一家基金可以投資技術，卻不會單獨建設一座回報期長達十年以上的大學城或算力園區。

當產業發展依賴多項公共條件同時出現時，等待市場自發完成協調，往往會形成「所有人都在等別人先投資」的局面。政府角色發生變化，不是因為市場不再重要，而是因為新的市場需要更複雜的公共基礎才能形成。

二、政府正在從「裁判員」走向「經濟架構師」

規劃對「行政主導」的定義十分值得注意。文件提出，行政機關要發揮「決策主導、資源主導、組織推動、公共優先」的作用，這已經超越傳統意義上的市場監管。

在新的框架下，政府首先是戰略方向的提出者。規劃明確聚焦生命健康、人工智能及機器人、微電子、新能源、先進製造和新材料，並提出積極探索量子科技、航天科技、海洋探索等前沿領域。這裡需要堅持規劃原文口徑，不宜把政策方向過早收窄為某一具體商業賽道。

其次，政府是公共資源的配置者。土地、算力、科研設施、大學擴容、產業基金和監管改革，都要圍繞重點產業進行協同配置。

再次，政府開始承擔產業生態組織者的角色。規劃提出制定目標企業清單和年度招商計劃，為重點項目協調土地、規劃、通關、人才和監管；成立新田科技城有限公司和洪水橋產業園有限公司，通過專業平台持續開發和運營產業空間。

最後，政府還要成為耐心資本的提供者。創科產業引導基金、創科創投基金優化計劃和香港投資管理有限公司，都意味著公共資本不再只投資基礎設施，也開始以市場化方式參與科技和產業發展。

因此，這一輪變化不能簡單概括為「大政府」，它更接近一種「戰略型政府」：政府不直接經營大量企業，而是確定長期方向、建設共同平台、降低創新成本，並組織原本彼此分散的市場主體形成協同。

三、有為政府的邊界，比「有為」本身更重要

政府角色擴大，並不意味著政府的判斷天然優於市場。

科技產業最大的不確定性，恰恰在於沒有人能夠提前準確知道哪條技術路線會成功。如果政府把戰略引導變成對具體企業和具體產品的行政選擇，就可能出現資源固化、路徑依賴和低效率投資。因此，香港需要建立的不是「全能政府」，而是「有邊界的戰略型政府」。

第一，政府可以選擇賽道，但不應直接指定冠軍。

人工智能、生命健康和微電子具有戰略價值，政府可以提供科研平台、產業空間和基礎設施，但企業能否獲得後續投資，必須取決於技術驗證、客戶訂單和市場競爭。

第二，政府可以提供耐心資本，但不能提供沒有約束的資本。

公共基金應當容忍科研和早期產業投資的較高失敗率，但必須建立專業決策、信息披露、階段評估和退出機制。容忍失敗不等於容忍低效率，更不等於把政策目標變成對失敗項目的無限續期。

第三，政府可以建設產業平台，但不應以行政體系代替企業家。

產業園區、大學城和研發機構的價值，不在於規模有多大，而在於能否形成高密度的技術交易、人才流動、企業合作和市場訂單。政府負責修路和搭台，企業負責決定在台上演什麼。

第四，政府可以開放應用場景，但不應保護企業逃避競爭。

公共醫療、交通、城市治理和政府服務可以成為新技術的首批應用場景，但項目必須設置效果評估。試點成功後應進入市場，試點失敗後也要及時停止。

四、政府運行方式的突破，比產業目錄更加重要

這份規劃更深層的變化，是政府自身運行方式開始調整。

過去，跨部門政策的難點在於，每個部門都對自己的程序負責，卻未必有人對最終經濟結果負責。一個科技項目可能分別涉及土地、環保、人才、數據、金融和監管，每一個環節都符合自身規則，但組合起來卻可能需要數年才能落地。

規劃提出加強跨部門協作、建立部門首長責任制，並要求形成可操作、可考核、可問責的具體安排。更重要的是，它建立了五年規劃、年度施政報告、財政預算和年度述職之間的傳導機制。這意味著政府治理正在由主要對程序合規負責，進一步轉向同時對跨部門協同和最終發展結果負責。

人工智能和數據治理也被用於改造政府自身。規劃要求各政策局和部門加強數據共享，建設數字政府和「AI城市大腦」，讓現有人力更多用於高價值的策略決策。

如果這些安排真正落實，香港特區政府的核心競爭力將不再只是廉潔和高效審批，而是能夠快速組織複雜項目、協調多個部門，並根據結果持續修正政策。

五、香港需要的是戰略穩定，而不是行政僵化

五年規劃能夠提高政策連續性，但也可能帶來新的風險。

科技和產業變化極快，如果政府把五年規劃理解為五年內不能調整的固定清單，就會用工業時代的治理方式管理AI時代的創新。規劃越詳細，錯誤路線被鎖定的成本可能越高。因此，香港需要的不是僵化規劃，而是「戰略穩定、戰術靈活」。

重點產業和公共平台可以保持穩定，具體技術路線、投資比例和項目安排則要根據市場變化動態調整；中期評估不應只是檢查完成了多少任務，而要判斷原來的假設是否仍然成立。

同時，政府績效也要從投入轉向結果，不能只考核園區建成面積、基金投資金額和招商企業數量，還要考核企業收入、私人資本跟投、科研轉化效率、生產率提升和新增高質量就業。

香港過去的成功來自市場的靈活性，但未來的治理改革也不能以犧牲這種靈活性為代價。

六、新模式的核心不是政府更大，而是政府能力更強

首個五年規劃標誌著香港政府與市場關係進入新階段。政府不再只是等待市場形成以後再提供監管，也不只是市場失靈以後才採取補救措施，而是開始提前建設新市場形成所需要的共同條件。

但香港不應複製依賴行政命令和大規模補貼的發展模式。香港真正能夠形成競爭力的，是把國際化、法治、專業服務和資本市場優勢，與更強的戰略規劃和產業組織能力結合起來。

這套新模式可以概括為：政府確定方向但不決定贏家，政府投資公共能力但不替代企業經營，政府承擔長期風險但保留市場紀律，政府提高政策連續性但維持動態調整。

香港過去以「積極不干預」保護市場活力，今天則需要用「有邊界的戰略作為」創造新的市場空間。真正的考驗不是政府做得多不多，而是政府能否只做自己必須做、市場又無法單獨完成的事情，這才是香港首個五年規劃留給政府與市場關係最重要的命題。

（作者為香港中小上市公司協會主席）

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