觀香港｜堅持行政主導是維護特區憲制秩序的必然要求

文／青 平

1月26日，中共中央港澳工作辦公室、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍在出席全國港澳研究會舉辦的專題研討會上致辭表示，基本法設計的特別行政區政治體制鮮明的特徵就是行政主導。這一設計充分體現了中國特色，充分體現了香港、澳門資本主義制度的特點，符合「一國兩制」方針，符合特別行政區的法律地位，具有深厚的政治法律基礎和現實基礎。準確把握其中的法律內涵，對於香港、澳門特區貫徹落實行政主導、推進依法治港治澳，實現良政善治至關重要。

一、行政主導符合特別行政區的憲制地位，有利貫徹落實「一國兩制」方針

夏寶龍主任在致辭中指出，基本法從特別行政區的法律地位和實際情況出發，確立了行政主導的政治體制，其中最重要的就是行政長官在特別行政區政權架構及其運作中處於主導地位。特區的法律地位是什麼？港澳的實際情況又是什麼？從基本法的角度看，這個問題的答案十分明確。憲法規定，國家在必要時得設立特區，在特區內實行的制度按照具體情況由全國人大以法律規定。基本法序言指出，根據中國憲法，全國人大制定基本法，規定特區實行的制度。憲法和基本法共同確定特區的憲制秩序。這個憲制秩序明確了中央和香港、澳門特區的關係是單一制下中央和地方的關係。中央對特區享有全面管治權，特區的全部權力都來自中央授權。

作為一級地方政府必須對中央政府負責。誰能負責？基本法規定，行政長官是特區首長，對中央政府和特區負責。為了保證行政長官切實扛起當家人責任，基本法賦予了其廣泛的職權。同時，行政長官選舉制度也突出體現特區整體利益、代表特區整體利益。以香港特區為例，行政長官必須是由在外國無居留權的中國公民擔任。選舉行政長官的選舉委員會必須具有廣泛代表性（1500人，五大界別，涵蓋工商金融、專業、基層勞工、立法會議員和地區組織代表，以及香港特區全國人大代表、全國政協委員等）。無論是從職權範圍，還是從利益代表性看，只有行政長官能代表特區整體利益，也只有行政長官能代表特區向中央負責。貫徹落實好行政主導，中央和特區關係才能得到正確處理，特區憲制秩序才能得到有力維護。

二、行政主導體現基本法的立法原意，有利保障港澳繁榮穩定

鄧小平同志1987年在會見基本法起草委員會委員時明確表示，香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套；我們一定要切合實際，要根據自己的特點來決定自己的制度和管理方式。時任香港基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在香港基本法草案說明中指出，香港特區的政治體制要從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。為此，必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展。香港、澳門特區基本法起草委員會委員蕭蔚雲教授也表達了同樣觀點。

除了政治上要有利於實現港澳回歸、政權平穩交接並確保回歸後的港澳有效治理外，還有一個主要考慮就是在經濟上要保持港澳繁榮穩定，確保回歸後港澳有能力應對國內外形勢變化和風險挑戰，維護好香港國際金融中心地位。事實證明，行政主導優勢在「一國兩制」實踐中不斷彰顯，在維護並促進港澳經濟發展方面發揮了積極作用。比如，為應對2008年全球金融危機，香港特區政府快速啟動應急機制，採取一系列超常規干預措施，為銀行提供流動性支持，為中小企業提供信貸擔保，避免造成系統性風險蔓延，充分體現行政主導快速響應、科學決策、高效執行的特點。又如，為主動對接國家發展機遇，特區政府通過高層協調、跨部門協作、政策先行先試，主動創造並持續提供制度供給和市場條件，充分發揮行政主導在搶抓機遇、守正創新、政策穩定方面的優勢。

三、基本法設計的制度安排體現行政主導的鮮明特色

從排序上看，香港基本法第4章規定政治體制，把行政長官單列一節，且行政長官、行政機關分別作為第一、第二節，其後才是立法機關、司法機關。次序本身反映出行政長官在特區政治體制中的特殊地位。

從職權上看，為確保行政主導，基本法賦予行政長官較大權力，包括行政長官負責執行基本法和依照基本法適用於特區的法律，決定政府政策和發布行政命令等。相對於立法機關，特區政府擁有絕大多數立法的創議權，行政長官書面同意後立法會議員才能提出涉及政府政策的法案。相對於司法機關，行政長官擁有對各級法院法官的任命權，對審理危害國家安全犯罪案件的法官有指定權。特區法院在案件審理中遇有國防、外交等國家行為的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，上述文件對法院具有約束力。

正如夏寶龍主任在致辭中所指出，「實行行政主導是維護特別行政區憲制秩序的必然要求」。維護香港、澳門特區的憲制秩序，就要把基本法設計的行政主導體制貫徹好落實好。唯如此，才能為港澳「一國兩制」實踐在法治軌道上揚帆前行提供更堅實的法律依據和制度保障。

（來源：大公報A12：評論 2026/02/03）