觀香港｜實行行政主導有着充分的現實和憲制依據

文／喬曉陽

夏寶龍主任在致辭中指出，要沿着「一國兩制」正確方向，把行政主導堅持好完善好，不斷提升特別行政區治理效能。這要求行政長官和特別行政區政府、立法、司法等機關與社會各界形成支持行政主導的共識與合力，確保「一國兩制」實踐沿着正確方向前進。關於「行政主導」，我認為要把握以下三點：

第一，「行政主導」這個概念，可以作為我們對特別行政區政治體制的稱呼。這種稱呼就像我們稱美國的政治體制叫總統制，英國的政治體制叫議會內閣制，法國的政治體制叫半總統半議會制一樣。我們之所以稱特別行政區的政治體制是以行政為主導的政治體制，是因為特別行政區政治體制的最大特點是行政主導。「行政主導」這四個字，在兩部基本法的文本中雖然沒有出現，但從基本法關於特別行政區政治體制的條文及其立法原意來看，均貫穿着這一原則。

在行政主導政治體制中，行政長官作為特別行政區和特別行政區政府的「雙首長」，對中央人民政府和特別行政區「雙負責」，是連接中央與特別行政區、「一國」和「兩制」的重要樞紐，在特別行政區政權機構的運作中處於主導地位；與此同時，特別行政區行政、立法、司法機關各司其職、各負其責、協作配合。各個政權機關依照基本法的規定，共同維護特別行政區政治體制的順暢運作。

基本法的主要立法原意

用基本法政治體制一章主要起草者蕭蔚雲教授的話來說，「行政主導是基本法政治體制的主要立法原意」。基本法從特別行政區的法律地位和實際情況出發，確立了以行政為主導的政治體制，其中最重要的就是權力向行政長官傾斜。「行政主導」這四個字集中反映了特別行政區政治體制的特點。當年蕭蔚雲教授甚至稱這套政治體制為「行政長官制」，所以我們可以用行政主導的政治體制作為特別行政區政治體制的稱呼。

第二，為什麼特別行政區必須實行「行政主導」的政治體制。特別行政區實行行政主導政治體制，有着充分的現實與憲制依據。香港、澳門兩個特別行政區不是獨立、半獨立的政治實體，而是我們這個大一統、單一制的國家中，中央全面管治下的一個地方行政區域。特別行政區的法律地位是直轄於中央人民政府的一個享有高度自治權的地方行政區域，它存在一個與中央政府的關係問題。由於特別行政區的高度自治權是中央授予的，特別行政區政治體制必須有一個機構能夠就執行基本法、行使高度自治權對中央負責。這個機構就是特別行政區行政長官。既然要行政長官對中央負責，就必須賦予其實權，並對其他所有特別行政區機關享有足夠的影響力，這主要體現在基本法關於行政長官職權的規定。

在特別行政區實行行政主導的政治體制，除了因為特別行政區的法律地位外，也是香港、澳門社會各界人士的共識。在基本法起草過程中，香港、澳門社會各界人士都希望能夠把原政治體制中行之有效的部分留下來，因為大家熟悉這套制度。香港、澳門原來的政治體制的特點是什麼？拿香港來說，香港是資本主義發達的國際化大都會，是享有單獨關稅區地位的城市型經濟體，是國際金融中心、貿易中心、航運中心。此類經濟體的繁榮發展需要高效的行政決策機制來維持，否則將嚴重損害政府運作效率和國際競爭力。因此，保持行政首長及其政府的主導地位，將有利於香港的繁榮穩定和資本主義發展。澳門當年的經濟社會發展水平雖然不如香港，但也實行資本主義，其歷史背景和現實條件與香港有很多相似之處。香港、澳門原有政治體制的特點，就是行政主導特徵十分突出，特別行政區的政治體制保留了這方面的特點，符合香港、澳門的實際情況。

政權機關相互配合相互監督

第三，在行政主導的政治體制下，正確處理行政、立法和司法之間的關係，就是要求依照基本法來辦事。兩部基本法第四章政治體制第一節是行政長官，第二節是行政機關，第三節是立法機關，第四節是司法機關，特區的行政權、立法權和司法權是分別由這幾個機關行使的，因此可以說，行政主導的政治體制也是有分權的。有分權，就有一個怎麼樣處理各政權機關之間關係的問題。基本法規定了行政長官、行政機關、立法機關和司法機關的職權。香港、澳門回歸以來的實踐證明，行政、立法、司法機關之間配合得好，特別行政區政治體制的運作就通暢無阻。從中我們可以總結一條經驗，這就是各政權機關之間相互支持配合又相互監督是特別行政區實現良好管治的一個重要因素，只有這樣，才能把基本法賦予特別行政區的高度自治權用於為特區謀發展，為居民謀福祉。這裏需要說清楚的是，講配合不是否定司法獨立，司法獨立是法治的重要標誌，兩部基本法都規定，法院獨立審判，只服從法律，不受任何干涉，是必須堅持的。我們講配合的同時，也要講按照基本法規定進行監督。配合是落實基本法，監督也是落實基本法。

去年下半年，澳門和香港先後完成了立法會換屆選舉，新一屆立法會議員們肩負重託走馬上任。相信在「愛國者治港」、「愛國者治澳」原則的指導下，廣大的港澳同胞一定能夠將行政主導政治體制的制度優勢發揮好，將港澳的「一國兩制」事業不斷推向前進！

（作者為第十二屆全國人民代表大會法律委員會主任委員）

（來源：大公報A11：評論 2026/02/02）