憲制秩序下的香港「行政主導」

文/林龍安

中央港澳工作辦公室、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍在出席全國港澳研究會專題研討會致辭時表示，習近平主席在聽取香港、澳門特區行政長官述職時，對香港、澳門特區政府都提出「堅持和完善行政主導」的明確要求。行政主導作為基本法設計特別行政區政治體制的重要原則，根源於中華人民共和國憲法，是全面準確貫徹「一國兩制」方針的制度保障。

行政長官李家超早前出席第八屆立法會議員宣誓儀式時，在致辭中提出三個期盼，其中第一個期盼也是貫徹「行政主導」與「愛國者治港」原則相適應的方針。「行政主導」並非政治口號，而是基本法設計特區政治體制的重要原則，並在實際管治中不斷演變。隨着社會環境變遷，「行政主導」在實踐中面臨着效率與制衡的雙重考驗。要準確理解香港的管治邏輯，必須深入剖析「行政主導」法理基礎及其在當代語境下的意義。

確保政府施政的主導權

「行政主導」體制被寫入基本法。基本法從起草委員會的立法原意及條文設計來看，這一原則貫穿始終。核心主要有兩點：一是行政長官的超然地位是行政主導的核心。基本法規定行政長官具有「雙首長」身份，既是香港特別行政區的首長，也是特區政府的首長，對中央人民政府和香港特別行政區負責。這種憲制安排使得行政長官在權力架構中處於樞紐位置，高於行政、立法、司法三權機關。二是行政與立法的權力配置明顯向行政傾斜。政府擁有專屬的財政預算案提案權，立法會議員提出的法案若涉及公共開支、政治體制或政府運作，必須先得到行政長官的書面同意。此外，行政長官擁有解散立法會的權力（在特定條件下），而立法會彈劾行政長官的門檻則極高。這些設計都旨在確保政府施政的主導權。

長期以來，香港社會對於特區的政治體制存在不同理解。從法理學角度看，香港無疑存在行政、立法、司法機關的職能分工，司法獨立更是香港法治的基石，這一點不容置疑。然而，這種分工並不等同於西方政治學中的「三權分立」，即三個權力機關地位完全平等且互相絕對制衡。

鄧小平先生曾明確指出，香港不搞「三權分立」，不搞英美的議會制度。因此，香港的體制設計是一種「行政主導、三權分置、司法獨立、行政與立法既互相制衡又互相配合」的獨特混合體制。在這種架構下，行政權處於主導地位，旨在保障施政效率，落實「愛國者治港」及中央對港的全面管治權。

儘管憲制設計確立了行政主導，但在回歸後的很長一段時間裏，這一體制的落實並非一帆風順。

過去，立法會內部的政治對立，尤其是反中亂港分子利用議事規則進行「拉布」，導致大量民生法案和撥款申請積壓。這種現象造成了「有行政之名，無主導之實」的困局，政府施政舉步維艱，行政主導在實際操作層面遭到嚴重削弱。這種內耗不僅拖慢了香港的發展步伐，也加劇了社會深層次矛盾。

隨着香港國安法的實施以及完善選舉制度，「愛國者治港」原則全面貫徹落實。立法會生態發生了根本性變化，惡意阻撓施政的情況已不復存在。這為「行政主導」的回歸創造了前所未有的有利環境。行政機關不再需要耗費大量精力於政治攻防，從而能夠將重心轉移到解決房屋、醫療、青年發展等關乎社會民生問題上。

配合中有監督 監督中需配合

但行政主導環境的確立，並不代表良政善治會自動降臨。行政機關擁有主導權意味着責任的加重。在新的政治格局下，行政主導將面臨着新的要求和挑戰：一是行政效能的自我革新。沒有了反中亂港勢力的阻撓，政府需要更加擔當作為，切實排解民生憂難。行政機關必須提升自身的決策質量和執行力，展現出解決深層次矛盾的魄力。二是行政與立法的良性互動。行政主導不等於行政「一言堂」。立法會雖然由愛國者組成，但仍需發揮監督政府、反映民意、完善政策的功能。行政機關應主動與立法會溝通，吸納建設性意見，形成「配合中有監督，監督中需配合」的新型關係。三是回應民意的機制建設。政府更需要建立良性高效的民意反饋機制，確保政策制定過程公開透明，廣泛諮詢社會各界，避免因權力傲慢而導致政策離地，成為紙上談兵。

當前，香港正處於由治及興的關鍵時期。行政主導體制的優勢能否轉化為治理效能，取決於管治團隊是否有足夠的智慧與擔當，回應國家的要求、市民的訴求。只有真正做到「民有所呼，我有所應」，行政主導才能展現出其強大的生命力，引領香港走向更美好的未來。

(全國政協委員、大灣區進出口商業總會會長)

（來源：大公報A12：評論 2026/01/28）