久慧說法｜23條立法貫徹我國國安定義

文/鄭久慧

香港作為中國不可分離的一部分，23條立法採用我國的「國家安全」定義，根據總體國家安全觀制定條文，確保能妥善履行維護國家安全的憲制責任，絕對無可厚非。對此，當局亦在公眾諮詢文件第1章第1.5點作了非常詳細的解說。《中華人民共和國國家安全法》第二條「國家安全」的定義為：「國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。」而在一國之內，通用同一套國家安全的標準，絕對合情合理。與本港一水之隔的澳門特區，在2023年修訂其《維護國家安全法》時，就劃一跟隨內地「國家安全」一詞的定義。事實上，本港跟隨國家的法律定義有先例可循，早前大律師公會主席杜淦堃資深大律師就舉了「剛果案」這一案例。

案情為剛果民主共和國借貸後無力償還，被美國特拉華州的貸款人根據協議在本港法庭進行起訴，要求強制執行兩項分別在巴黎與蘇黎世進行的仲裁裁決，而剛果則以「外交豁免/國家豁免」（state immunity）為由阻止該美國公司的法律行動。案件打到香港終審法院，有鑒於基本法相關條文中「國防、外交等國家行為」的字眼並不清晰，以及國家豁免原則是否屬於基本法第19條香港法院可審理的案件範疇，故此，2011年6月，香港終審法院5名法官以3比2票數，裁定此案需尋求全國人大常委會就基本法第13條和第19條釋法。全國人大常委會在2011年8月26日對基本法第13條及19條作出解釋（即《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第13條第1款和第19條的解釋 》）。

因人大釋法釐清重點法律爭議，此案的終院判詞非常精煉簡潔，總共才12節。2011年9月8日，終院頒下最終裁決，並在判詞第7節大篇幅引用國家對基本法第13條絕對豁免原則的解釋，確認此決定對特區各機關包括法庭具有約束力。更重要的是，在判詞第7（3）節援引了人大的釋法決定，解答了判詞第3（3）節所列的問題，確認國家豁免屬於基本法第19(3)條所指的涉及國防、外交等的國家行為（acts of state），而香港特區法院對國家行為並無管轄權，須按照人大釋法決定並作出符合該決定的裁決。簡而言之，特區政府處理屬於國家豁免範疇的外交事務的方式，須與我國一致，跟從我國在與其他主權國的關係上一貫採用的「絕對豁免權」原則。

筆者認同杜淦堃的意見，他指出23條立法保障的「國家安全」與「剛果案」所涉的「外交事務」，均影響國家整體，而非單單與香港特區有關。確實從普通法角度來說，由主權國決定與其他主權國所採用的國家豁免原則，一旦作出決定，便一律在全國領土由所有國家機構統一採用；不存在某一個區或市，採用與國家不同的豁免原則。杜淦堃亦認為，既然普通法通用整個國家處理外交事務須保持一致，則可延伸一個類比，即香港特區屬中國不可分割的一部分，所採用的「國家安全」標準或定義亦應與祖國保持一致。

梳理律政司「剛果案」的案件摘要，不難發現回歸前港英所採用的絕對豁免但容許商業例外的情況，早已不適用於香港。現時香港特區在國家豁免問題上所持的立場，取決於受基本法條文及其修訂所限的普通法，以及香港作為中國的一個特別行政區的地位。故此，在本港法庭以普通法審理涉國家安全及23條案件時，採用我國的「國家安全」定義，絕對符合「一國兩制」的精神。

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