來論 | 法律執業者(修訂)條例完善維護國家安全機制

文/簡慧敏

特區政府向立法會提交《2023年法律執業者(修訂)條例草案》(下稱「《條例草案》」)，旨在適當處理有關不具有香港特別行政區全面執業資格的海外律師(下稱「海外律師」)參與涉及國家安全案件的問題。《條例草案》於2023年5月10日經立法會三讀通過。作為立法會「司法及法律事務委員會」和「《條例草案》法案委員會」委員，筆者經過兩個委員會反復討論研究，認爲《條例草案》的整個設計和條文系按照《香港國安法》和全國人大常委會就《香港國安法》第14條和第47條的解釋(下稱「人大常委會解釋」)的要求制定，有其堅實的立法依據。

就《條例草案》，筆者提出以下四個非常關鍵重點：

首先，香港不採用「一刀切」禁止海外律師以「專案認許機制」 (ad hoc admission)處理涉及國家安全案件，而是逐案(case-by-case)處理。這個做法比起大部分司法管轄區更爲開放，亦符合人大常委會解釋。律政司曾指出大部分司法管轄區沒有《法律執業者條例》(第159章)「專案認許機制」，讓海外律師處理本地案件，更不用説國安案件。

其次，《條例草案》新訂第27AA條就國安案件範圍訂明包括任何性質的案件，不論屬刑事、民事或其他性質，比如司法覆核。筆者認爲此條文有其必要性，可以以防萬一。

第三，第27B條確立的「例外原則」，「例外情況」指的是：一般而言，海外律師不獲認許為大律師參與涉及國家安全的案件，除非海外律師能令行政長官有充分理由相信讓他執業或行事，不涉及國家安全或不會不利於國家安全。《條例草案》第27C、27D、27E及27F條關乎確立是否出現例外情況。

爲什麽要用「例外原則」呢?理由很簡單：人大常委會解釋中指出行政長官根據《香港國安法》第11條做報告時已經認爲，讓海外律師處理有關案件可能引發國家安全風險。亦就是說預設(by default)的判斷是讓海外律師處理有關案件會有國家安全風險，除非有例外情況。因此，舉證責任在海外律師申請人一方，即由申請人證明存在例外情況，筆者認爲是妥當的。

第四，既然例外情況需要確立，就需要由行政機關嚴格把好關。第27C條要求申請專案認許前，先要有「准許進行申請通知書notice of permission to proceed」程序，申請人要以書面陳述方式，將其意向、理由、證據交給律政司，律政司須在切實可行範圍內盡快將有關事宜轉介行政長官讓他決定是否有確實機會(real prospect)出現例外情況。

於此，筆者有兩點説明：

一、有團體關注《條例草案》沒有特別規範行政長官做決定所花的時間，而律政司在回應中提到，行政長官會按照現行的香港法例要求來做。雖然如此，筆者要指出，《香港國安法》第47條沒有規定行政長官要何時出具證明書，由於《香港國安法》比起本地法律有淩駕性的作用，所以筆者認爲不需要限制行政長官做出回覆的時間。

二、律政司代表於法案委員會上表示第27C的「書面陳述」可處理有關案件日後因爲新情況出現，原本無問題的認許需要重新檢視，而新的行政長官證明書認爲案件涉及國安或不利於國家安全，該海外律師受限於「書面陳述」中的承諾，必須按《香港國安法》第63條保守執業活動中知悉的國家秘密。筆者歡迎律政司不僅依賴《香港國安法》的域外效力條文，而是結合實際情況，從操作層面加強維護國家安全的執行機制，建議考慮於書面陳述的格式加入承諾條款。

第27D規定法院在作出就涉及國家安全的案件認許命令之前，須根據《香港國安法》第47條，向行政長官提出並取得就以下問題發出的證明書，即(1)讓申請人以大律師身份執業或行事是否涉及國家安全及(2)讓申請人以大律師身份執業或行事會否不利於國家安全?除非法院收到行政長官證明書對上述問題兩項或其中一項否定，否則法院不得認許該人為該案的大律師。有了這些清晰的條文後，相信法院日後就海外律師的專案認許申請，不會走漏眼，必定跟從法定程序。筆者亦曾多次強調司法機構應對法官，尤其是指定法官，加強培訓《香港國安法》的重要性。

判斷一個案件是否涉及國家安全風險，有時未必在開始時就很清晰。律政司在新情況出現情況下，有權要求法院取得行政長官發出的證明書。律政司在立法會文件中提到，在主要的普通法司法管轄區，行政機關比司法機關更能判斷所涉的案件是否涉及國家安全。

第27F條規定不論是申請前甄別程序、專案認許法律程序，抑或是新情況後的覆核程序，行政長官的決定均不容質疑或提起訴訟。筆者認同在新機制下，行政長官的不同時點或情況下的決定應被視為一個整體而對法院具有同等約束力。

二十大要求加強特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，完善特別行政區司法制度和法律體系，兩會精神強調更好統籌安全與發展。只有國家安全得到保證，香港才能繼續發展。完善維護國家安全的法律制度和執行機制是特區政府的憲制責任，不容任何其他國家和地區質疑或者説三道四。

(作者係香港立法會議員、深圳市政協委員、中國銀行(香港)有限公司總法律顧問、中華全國婦女聯合會港區特邀代表)