來論｜全國人大常委會釋法是法治原則堅實保障

文/簡慧敏

12月27日，全國人民代表大會常務委員會（全國人大常委會）接納行政長官暨香港特別行政區維護國家安全委員會主席李家超的建議，將他提請全國人大常委會根據香港國安法第65條，就「根據香港國安法的立法原意和目的，沒有本地全面執業資格的海外律師或大律師可否以任何形式參與處理危害國家安全犯罪案件的工作？」作出解釋的請求納入全國人大常委會的會議議程。12月30日會議結束時，相信全國人大常委會將作出香港國安法實施兩年半以來的第一次解釋。筆者認為，全國人大常委會在考慮有關提請之後並不限於僅就提請內容解釋香港國安法，也不存在解釋哪一條的問題。全國人大常委會絕對有權根據憲法和香港國安法就其認為需要解釋的內容進行解釋。不言而喻，解釋就是解釋，不應與修改混爲一談。

全國人大常委會的解釋權是香港國安法的核心

筆者於香港國安法的立法階段已經指出全國人大常委會的解釋權（第65條）是香港國安法有效實施的最核心條文，關乎總則各條規定包括第1條（立法目的）、第3條（各機構的責任）和第5條（法治原則），乃至整部法律有效實施的堅實保障。習近平主席的「七一講話」強調維護國家主權、安全、發展利益是一國兩制方針的最高原則，可想而知，對香港國安法的全面準確解讀何其重要。

與香港基本法的解釋權有什麽差異

筆者必須指出，有別於香港基本法第158條，香港國安法第65條並沒有像香港基本法第158條第二款一樣，授權香港特別行政區法院在審理案件時對香港基本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋，也沒有授權法院對香港基本法的其他條款可以解釋的權利（第158條第三款），更沒有規定全國人大常委會在對基本法進行解釋前徵詢基本法委員會的意見之條文。香港國安法第65條就是那麼乾淨俐落！只有一句：「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會」。

香港法院審判時如何解讀香港國安法

有人會問，香港法院在審判時難免要適用香港國安法，那怎麼辦？猶記得香港國安法制訂時就顧及實際，允許絕大部分的案件由香港法院行使管轄權，只有極少數屬於香港國安法第55條規定的情形的案件，才會經過嚴謹的程序以後由駐香港特別行政區維護國家安全公署行使管轄權。那麽，香港法院在行使管轄權時對香港國安法能否全面準確解讀就顯得尤其重要。

必須指出的是：香港國安法第41條規定：「香港特別行政區管轄危害國家安全犯罪案件的立案偵查、檢控、審判和刑罰的執行等訴訟程序事宜，適用本法和香港特別行政區本地法律」。明眼人看得出來這裏説的是訴訟程序事宜，香港國安法沒有任何一條説實體法的解釋權授予香港法院。香港法院行使管轄權所需要的程序事宜（procedural law）授權不能與實體法(substantive law)的解釋權混淆。解釋權始終在全國人大常委會。筆者於香港國安法的立法階段也曾指出指定法官是受普通法訓練和薰陶的法官，能否全面準確理解一部因列入基本法附件三並在香港公布實施成爲香港法律的中國法律 ——香港國安法，並應用到相關案件的案情和事實，本身就是一個考驗。處理方法包括引入「法律查明制度」，香港法院的指定法官可以邀請在國家安全法律方面的中國法律專家來法院協助他們在審判過程中全面準確理解香港國安法；指定法官也可以邀請全國人大常委會組織培訓。因此，對於原訟庭法官認爲不諳中國法律的海外律師有助香港國安法的發展，令不少人感到費解是可以理解的。打個有趣的比方：不諳中文的人如果對某個漢字尋求解釋，他該查牛津字典(Oxford Dictionary)還是查現代漢語字典呢？有意見認爲全國人大常委會應該盡量剋制，不用釋法就不釋法。可想而知，全國人大常委會這一次是到了不得不釋法的地步。

誰有責任推進維護國家安全的法律制度和執行機制

香港原訟庭法官批准英國御用大律師Tim Owen替黎智英在涉及香港國安法的案件（而且相關控罪恰恰是「勾結外國或境外勢力危害國家安全罪」）中代表他辯護，法官的決定是基於《法律執業者條例》第27條第（4）款的規定和相關案例的法律原則行使酌情權。可惜的是法庭在審理的過程中，在普通法的對訟（adversarial）制度下，與訟各方並沒有提出和協助法庭考慮一個極為重要的因素，即容許海外律師參與審判有沒有違背香港國安法的立法原意？香港國安法第63條第二款規定：「擔任辯護人或者訴訟代理人的律師應當保守在執業活動中知悉的國家秘密商業秘密和個人私隱」。雖然律師的專業操守準則一般規定律師必須保守執業活動中的秘密，且該案暫沒有證據證明海外律師會涉密（同樣沒有證據證明他不會），判詞亦表示案件不涉及國家秘密，但是筆者要指出的是：根據香港國安法第47條：「在審理案件過程中遇有涉及有關行為是否涉及國家安全或者有關證據材料是否涉及國家秘密的認定問題，由行政長官以證明書方式決定，對法院有約束力」。難保黎智英案件在審理過程中才發現有關證據材料涉及國家秘密，到時候不應該參與的律師（包括控辯各方的律師）已經在案件中掌握有關材料，行政長官發出證明書已經爲時已晚。

再者，根據香港國安法第14條，香港特別行政區維護國家安全委員會的職責之一是：「推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設」。換句話來説，維護國家安全的法律制度和執行機制的推進和建設是持續推進的。因此，維護國家安全委員會有責任持續審視維護國家安全的法律制度和執行機制有否漏洞或存在潛在風險隱患，導致執行機制不完善。本次行政長官以維護國家安全委員會主席的身份提請全國人大常委會釋法就是切實履行該條的責任。

法院容許沒有本地全面執業資格的海外律師或大律師參與處理危害國家安全犯罪案件的工作會不會影響維護國家安全的執行機制的健全性？會不會影響香港國安法最終得不到有效實施而有違立法原意和目的？ 這就強而有力説明全國人大常委會解釋法律的正當性、必要性和及時性。

釋法不影響司法獨立，不是魚與熊掌

律政司在向終審法院提出上訴許可申請時提出的新理據，根據香港普通法的審判制度原則，包括Flywin原則和對訟制度（adversarial），為時已晚。事情到此地步，本地的法律程序已走完。正如上文所説，法院也沒有引用「法律查明制度」邀請在國家安全法律方面的中國法律專家來法院協助他們在審判過程中全面準確理解香港國安法。最適當的處理方法便是由行政長官以維護國家安全委員會主席的身份提請全國人大常委會行使憲法第67條第四款和香港國安法第65條的權力作出解釋。

無論如何，國家安全是中央事權，維護國家主權、安全、發展利益是一國兩制方針的最高原則。香港國安法明確規定「中央人民政府對香港特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任」，全國人大常委會在這個重要節點，釋法闡明立法原意和目的，以確保維護國家安全的法律制度和執行機制健全和有效實施，正是「一國兩制」下堅持法治原則的充分體現，完全正當、必要和及時。

司法機關理應歡迎全國人大常委會釋法

根據香港國安法第3條和第8條的規定，司法機關應當依據香港國安法和其他有關法律規定，有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。司法機關既然對有效維護國家安全負有法律責任，而且香港國安法的解釋權根據第65條屬全國人大常委會，理應歡迎全國人大常委會依照憲法和香港國安法作出的解釋，釋法是合憲、合法、合情、合理的做法，將成爲香港國安法不可分割的組成部分，不但不影響司法獨立，且將有利法院日後依法審理所有涉及香港國安法的案件，讓法治原則得到堅實保障。

（作者為香港立法會議員、中銀香港總法律顧問、深圳市政協委員）