棕地解構3｜棕地不遷不拆 變不建屋不發展
香港即時
2022.09.26 07:57:34
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（大公報 記者 施文達＜文＞ 凱揚＜圖＞李斯達＜資料＞）「北部都會區」內的古洞北、粉嶺北、洪水橋／廈村新發展區、元朗南等四個新發展區基建已動工，大公報記者早前到發展區內被規劃署列為高發展潛力的棕地群實地了解，有棕地與民居僅一巷之隔，作業者願意搬遷，但質疑政府能否要求業主釋放土地資源；亦有營運鋼材的棕地租戶，一針見血指出政府要打破固有利益藩籬不容易：「各有各利益，個個為自己利益，新一屆政府敢於碰硬，重視問題！」
規劃署前署長凌嘉勤認為，香港經歷金融風暴及「不遷不拆」所謂抗爭，拖垮發展棕地耽誤20多年時間，令香港房屋短缺問題遲遲未能解決，自食苦果，大家都受害。
棕地租戶願搬遷：應收回起樓
規劃署2019年公布的棕地研究資料顯示，新界有營運的棕地面積共1413.84公頃，研究根據棕地與現有的新市鎮及主要公路的距離、面積等準則，再評估棕地劃分發展潛力。在1400公頃棕地當中，當時具發展潛力地區內有營運棕地約615公頃。大公報記者到其中鄰近橫洲公屋發展區、在元朗南發展區北邊緣的一帶棕地作業群了解；其中一幅擺放建築五金鋼材、工地吊車等露天作業棕地，僅與柏麗豪園只有一窄巷之隔。場地負責人陳先生表明其業務性質難以「上樓」搬進特別設計的多層工業樓宇，但若被收地則願意搬遷，更希望政府能在偏遠地區發展棕地產業園。
「各有各利益」 收地多波折
陳先生說：「呢度應該畀人起樓，成組地都係起樓地方，係咁霸住點樣發展畀多啲人住呢？做我哋呢行，搬去山旮旯地方唔影響民居就最好，呢度太近民居，我哋做嘢都唔方便，上一手租戶經常畀居民投訴，到我哋承租，朝早8點開工會先處理唔會發出噪音嘅工序。」陳先生對於政府正研究集中棕地作業發展產業園表示贊成，但質疑已討論多年仍未落實。
另外，位於天水圍公屋邊緣的多幅高潛力棕地群，有儲放鋼鐵的租戶已在上址作業6年，表示若被收地會選擇退休，但他慨嘆收地無期：「我哋得呢個場，無其他地方搬，政府唔係咁易收到地，個個立場唔同，各有各利益。」他希望新一屆特區政府能夠正視問題。至於其他在高發展潛力棕地群包括鄰近Park Yoho的一個露天物流中心，貨櫃車流量未見密集，物流中心外有一幅曾違例填土的綠地，已依規劃署命令恢復原狀，現時長滿雜草。
事實上，「北部都會區」首個進入施工階段的古洞北新發展區，政府早在1998年已確定發展計劃，翌年1999年規劃署及拓展署對外展開諮詢，計劃卻因一場金融風暴暫停，規劃署前署長凌嘉勤憶述推動新發展區遇到重重波折，感到痛心：「頭10年，因1998年金融風暴，樓價跌百分之60至70，停晒新發展區，洪水橋、古洞北規劃98年本已做好初步功夫，突然停晒。」
「逢政府推動發展就有人反對」
到2007年十大基建啟動發展引擎，卻又遇反對聲音，「逢政府推動發展就有人反對，古洞北、粉嶺北發展方案，諮詢期遇到5萬幾個反對意見，有幾多反對意見認為規劃設計有問題？想我哋做好啲，基本上係無，個個反對理由係話要鄉郊生活，根本好多人借呢個過程反對政府，為反而反！」
凌嘉勤舉例說，當時政府向立法會申請撥款做鑽探工程，以了解地下結構盡早做設計，卻又遇到立法會反對勢力暴力衝擊；「因政治爭拗又拖累10年，頭尾已損失20年，最重要大家唔好搞咁多反對，唔係同佢哋一齊拉橫額『不遷不拆』，拖慢發展過程，到最後為香港整體利益都要遷拆，但抗爭過程將發展過程拖慢，累及全港公眾利益，現在要追返過去20年的發展時間。」
阻力重重｜「打破固有利益藩籬」
規劃署前署長凌嘉勤強調要整合逾千公頃棕地加以發展，須透過新市鎮或新發展區計劃，大規模改造棕地，起高容量的基建系統，便可釋放土地潛力發展高密度市鎮，才可解決房屋問題。但政府每推動一個新發展區，都遇到不同階段的阻礙。凌嘉勤強調「現在要追回20年時間，打破固有利益藩籬。」
凌嘉勤說受收地影響的三類人包括，業主、居民及作業者。政府按收地清拆補償安排予業主、寮屋區及棕地作業，及協助受遷拆影響的居民或作業者適應新環境，包括安排入住安置屋邨。但在過去的古洞北、粉嶺北的發展區進行收地，遇到的人為阻力，組織性的輿論壓力等，拖慢發展過程。
凌嘉勤：政府造地屢受攻擊
「志記鎅木廠喺古洞北一個關鍵位置，當大家對受影響發展個案充滿懷舊、同情，同時影響發展步伐。志記獲兩次延期，到最後限期，仍未搬走，在這個過程我哋睇到無得壓縮時間，處理市民的居住及生計問題往往需時處理，如果有人話可以縮短好多，係呃緊市民」。
凌嘉勤記起在任規劃署署長期間造新地屢受阻，不斷受輿論攻擊，「被媒體話我哋盲搶地、插針，我哋停晒大規模造地，唔插針又點起樓畀人住，插針前做過研究，但輿論將這些攻擊說法不合理擴大。」
事實上，時任發展局局長陳茂波於2012年9月，出席新界東北發展計劃最後一場公眾諮詢論壇，為當時種種抹黑謠言如「賣港」、「深圳後花園」、「深圳市政府規劃的雙非富豪城」等逐一粉碎，陳茂波強調不會撤回發展計劃，但他在諮詢會場被亂港組織有策略地包圍，擲水樽及撒溪錢，製造混亂，諮詢會被搗亂腰斬。
有指公眾諮詢過程可精簡，加快規劃程序，凌嘉勤表示當社會前瞻性積極去探討收地發展，公眾諮詢是需要，內地已於2008年城市規劃條例跟香港一樣，將公眾諮詢變成法定過程，「別開倒車，現在要追回20年時間；打破固有利益藩籬才能進步」，凌嘉勤說。
政府可用收地條例掃除障礙
政府發展新區時可動用《收回土地條例》向業主收地，收回土地條例是法律上把土地由私人持有變回政府持有，過程先由規劃署做新市鎮大規模發展方案，規劃圖經城規程序，行政長官及行政會議通過，核准法定大綱圖刊憲，政府便可根據核准大綱圖的土地用途發展成為公共目的進行收地，刊出收地公告。
規劃署前署長凌嘉勤指出，在法律上而言政府收地不難，不過，若發展商或業主提出司法覆核，或會影響發展進度。
地政署前署長劉勵超補充，若業主不接受政府收地的補償方案，可向土地審裁處申請裁決。不過過往曾有案例，業主向土審處訴訟，判決的法定補償未必高過政府的特惠津貼。劉勵超指發展土地的另一個挑戰，是地產發展商自行發展。他憶述曾處理一個市建局項目，鄰近荷李活警察宿舍的一幅地由恒基地產持有，市建局想收地加入重建計劃，但被恒基拒絕，因恒基亦有其發展計劃，市建局在城規會申請批准有關計劃時被恒基反對，理由是政府不能剝削其發展權利，結果市建局要把屬恒基的地段剔除。
推加強版私人參建計劃
凌嘉勤表示，1998年政府公布古洞北發展計劃後被迫暫停擱置，發展商密密收購計劃內的土地，當古洞發展項目重啟，古洞大綱圖刊憲，巳收購大量土地的發展商認為政府毋須收其持有的土地，發展商可按大綱圖的規劃方案自行發展；政府為了順利推動新界新發展區項目，以及避免官司訴訟，於是推出了加強版的私人參與發展計劃。
但實際執行起來，私人參建未必完全符合要求，因發展商收購的新界農地殘缺不全，地塊細、碎片化及不規則；另外新界的祖堂地亦不易收購，有些祖堂地的章程列明不能出售，或須集齊所有後人同意等，所以發展商收購的棕地或農地不容易整合及統一業權參與新區發展計劃。另外，新界地契殘缺，業權不清晰、地塊不規則、找不到原業主等等，都阻礙收購，政府最後要靠公權力，以《土地收回條例》收地發展。
發展商待有基建才起樓
凌嘉勤指出，私人參建一向都有，但要審視業權是否已統一：「我哋唔好被總數字呃，人哋話有3000公頃地，要了解在地情況。3000公頃地的位置喺邊，基建到未？是否業權完整，中間有無斷開？祖堂地有幾多、發展商有幾多？攞晒出嚟睇；關鍵在於基建系統的規劃、設計及建設，當基建系統的規劃嚟到，（業主）你話你有地，唔需要政府收地都起到樓，實事求是攤出嚟講，係得嘅，按照基制，補地價發展，唔得嘅唔好呃人，中間有大窿喺度（業權未統一），政府唔會幫你收人哋塊地畀你發展。《土地收回條例》其中最重要的一點，不能收A先生塊地畀B先生發展，若有私人想發展，政府收晒地再拍賣，這才叫公平。所以當有人向媒體咁講，你問清楚佢業權係咪統一、塊地形狀、位置，若幅地的位置根據法定規劃圖係起學校，對唔住，政府會收來起學校，唔會畀你起樓。」
《大公報》發現元朗南新發展區的高發展潛力棕地，被發展商密密收購後，近年成功獲批改劃為住宅用地，但仍繼續棕地作業，不興建樓宇。凌嘉勤解釋發展商等候政府的「基建火車頭」，「點解發展唔到？未有基建，高密度住宅發展要有基建，近年好多發展商捐地做臨時過渡性房屋，客觀上等幾年後政府基建起到嚟，發展商便可交地，或申請與政府換地。」
他山之石｜新加坡早年低價收地 為民解決居住問題
發展局今年5月公布優化政府收地清拆補償安排，把「特惠分區補償制度」由以往的4個級別合併為2級，以「發展用途」及「非發展用途」劃分，第一級別「發展用途」適用於發展用途所需的土地，例如新發展區、房屋、經濟發展用途以及相關公共設施，屬第一級別的農地補償呎價，由每呎1320元提高至1510元；屋地由每呎2583元提高至2995元（根據地契是否容許構築物來劃分農地或屋地）；第二級別的補償額為第一級別的一半；預計優化後的補償額最多增60%，並降低棕地業務經營者申領賠償的營業門檻由以往的7年縮短至2年，及取消面積上限，以望減低收地時的反對阻力，但未來5年政府的收地成本會升約63億元。
沒有地主可從土地升值中得益
而新加坡政府在前總理李光耀時，實行將土地國有化，密密收地。1966年新加坡政府通過《土地徵收法案》（Land Acquistion Act），賦予新加坡政府權力收地，當時李光耀強調沒有私人地主可以從政府開發得利，時任法務部長Barker重申同一原則：「沒有任何私人地主可以從政府的支出中得到土地升值的好處」，因而就算土地價值不斷上漲，新加坡政府已將土地收購價定死在1973年的市場價，其後每幾年翻新一次，包括1986年、1992年，及1995年，直至2007年才廢除了固定收購價格，但新加坡政府已由1960年政府持有全國44%土地，到2007年已持有全國九成土地。
由於新加坡政府早期能以低價收購大量土地，遂以更多資源安置受影響居民及作業者，包括清拆貧民窟，居民可以「一房換一房」，用政府新建組屋來安置受清拆影響的居民；至於棕地作業的租戶及業權人，政府發放特惠金，把同類作業如修車場、食品工廠等，重置到新建的多層樓宇，附設共同需要的共用設施、為重置業務經營者作出長遠規劃，提供特惠租賃及購買條款等。
（來源：大公報A1、A2：要聞 2022/09/26）
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