「惡意煽動」與「批評政府」是兩回事

文/卓銘

保安局局長鄧炳強昨日回應「公務員Secrets」兩名管理員涉發布煽動意圖帖文而被捕一事，強調基本法、香港國安法及人權公約均保障港人的言論自由，即使批評政府，在法律上亦有免責辯護，但如果有人的目的不是批評政府，而是意圖挑撥、引起居民間互相憎恨、攻擊，就可能觸犯法例。

沒有煽動違法的自由

鄧炳強所說的免責辯護，出自《刑事罪行條例》「煽動意圖」第2款，列明了各種不具煽動性的豁免情況。事實上，如果是出於希望政府做得更多，或向政府提出建設性意見，有關言論仍然屬於言論自由的範疇，亦理所當然地受到基本法及國安法的保障。但問題是，藉對政府的不滿而惡意挑撥市民的情緒，跟單純的批評政府是兩碼子事，不能將兩者混為一談。

批評政府這項行為本身可以是出於好意，而且也是基於守法的前提。但在惡意煽動的言論，「批評政府」則不是其目的，而是手段，真正的意圖可能是引起市民的憎恨甚至大規模暴力行為。因此，重點並不在某人有沒有批評政府，而是某人批評政府的目的是什麼。

「公務員Secrets」自非法「佔中」成立以來，就充滿了政治色彩，投稿者不斷借公務員身份支持各種違法行為，又有一堆真假難辨的「官方消息人士」釋出各種對政府不利的信息，引起市民不滿，並鼓動更多市民投身到暴力當中，譬如三年前的黑暴，就是一個活生生的例子。如鄧炳強所說：「有啲人利用呢啲平台，散播煽動信息，挑撥憎恨特區政府、使用暴力」，這才是今次警方採取行動的主要原因。

當然，被捕的兩名管理員究竟具體發表了什麼樣的言論，以及有關言論是否具煽動意圖，還有待法庭的審訊。但本案亦引申出另一個值得關注的議題，即公務員的言論自由界限是否與一般市民相同？筆者非法律界專業人士，故無意在本文分析法學理論，但這不妨礙我們觀望外國的情況。

香港的公務員制度在一定程度上承襲自英國，英國同樣是標榜保障言論自由等公民權利的國家，那對公務員又有否設置任何限制呢？首先，英國沒有法律特別規管「政治中立」，但這不代表英國公務員平日可以肆意發表任何言論或參與任何活動。

當地公務員如果要發表任何政治意見、助選、寫書，甚至只是投稿，都要先向上級或部門首長申請，即使申請獲得通過，但在實際進行參與活動時，公務員都被要求保持克制，不能讓公眾有違反「政治中立」的觀感或令所屬大臣尷尬。違規者，輕則撤回許可申請，重則視作違反聘用條款，後果自然是炒魷。

英美均嚴限公務員言行

美國就更不用說，早於1939年已通過《哈奇法》（Hatch Act），目的是限制政府僱員參與政治活動，例如不得參與政黨選舉、助選、向業務往來者或下屬施加政治壓力、募捐等等。美國政府還設有「特別調查辦公室」，不只處理違反《哈奇法》的投訴，還會為公務員參與政治活動或發表言論的限制制定詳細指引，而其中有關言論的部分，亦包括了互聯網及社交媒體。

眾所周知，美國憲法禁止國會制訂任何法律剝奪言論自由、干擾或禁止向政府請願的權利，但事實上，美國聯邦最高法院多次就《哈奇法》的挑戰作出判決，強調法律必須在維護個人權利與維護社會秩序間取得平衡。換言之，公民權利並非絕對，遑論公務員。

香港對於公務員的最權威指引自然是《公務員守則》，其中在「操守準則」的要求上，只是列明公務員不得以公職身份參與黨派的政治活動，但就公職以外的公開言論表達也應否有相關限制，《守則》卻乏善可陳。但既然要求「不論本身的政治信念為何，公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠，並須竭盡所能地履行職務」，難道以「私人身份」卻可以隨意發表任何言論嗎？也許當局亦應該藉今次機會檢討《守則》中存在的灰色地帶。

（來源：大公報A10：評論 2022/08/15）