擴大行政權是全球政體發展趨勢

(大公報 記者 郝壽)在反對派煽風點火下，「香港是否實行『三權分立』」這一偽命題，再掀社會爭拗。根據資料顯示，「三權分立」並非人類文明社會的通行標準，反對派推崇的英美等西方國家，其政治體制均與理論上的「三權分立」各有差異。國務院港澳辦副主任張曉明曾指出，在政治體制問題上從沒有一個各國、各地區普遍適用的統一模式和絕對標準，而要視乎各地具體的社會條件與歷史背景等。學術界亦分析認為，行政權擴大已成為世界範圍內政治體制發展的一種趨勢，從而適應全球急速變革所引發的激烈競爭。

美奉行「山寨式三權分立」

1787年美國聯邦憲法所確立的政治體制，與18世紀法國孟德斯鳩的「三權分立」理論較接近，但仍有差距。譬如：最高法院的法官不由選舉產生，而由總統提名，總統在法官的產生過程中起關鍵性、決定性作用，故不可避免帶有政治傾向。

1803年「馬伯里訴麥迪遜案」的司法判例確立，司法審查權成為聯邦最高法院所擁有一項重要權力。不過該制度的出現並非因美國實行「三權分立」、司法獨立原則，而是司法權在實際運行中，同立法、行政權博弈並逐步擴張的結果。

即使在美式「三權分立」體制下，權力關係也處在動態變化之中，總統的行政權力也在逐步擴張。比如：始於羅斯福時期的總統辦事機構的規模不斷膨脹，協助總統處理政務的同時，也有力對抗國會的權力;總統頻繁利用法案否決權，制約國會立法權的有效行使;總統靈活處理對外締約的權力，以行政協定取代條約，從而避開國會的監督和制約，加強了總統的外交權;總統利用休會任命權繞過國會干預，並明確總統對行政官員的罷免權，強化了總統的人事權等。

切尼曾被斥「民主獨裁者」

21世紀以來共和黨兩度上台執政，更把美國行政權力之龐大，演繹得登峰造極。在小布什任內，其副手切尼被認為是歷來最具實權的副總統，甚至有「民主獨裁者」的臭名。切尼通過自創一套「統一行政權理論」(又稱行政一體化理論，Unitary Executive Theory)，使小布什政府屢屢凌駕於立法、司法機關──從削弱立法機關對行政機關政策實施的監督，到繞過司法機關秘密關押所謂「恐怖分子」。至於目前的特朗普，任內更是把美國政治體制攪得「腥風血雨」、面目模糊，美國總統儼然是隻手遮天的「巨無霸怪物」。

香港法學交流基金會副主席、法學教授傅健慈認為，要說近二十年的美國政治體制，比過去更具有或同樣具有鮮明的「三權分立」特點，實在勉強。學術界更分析指出，行政權擴大已成為世界範圍內政治體制發展的一種趨勢，從而適應全球急速變革所引發的激烈競爭。

英「議會至上」 法總統掌權

儘管孟德斯鳩的「三權分立」理論備受親西方政制者推崇，但事實上，當今沒有一套西方政治體制完全符合孟德斯鳩所倡導的標準。這是因為孟德斯鳩把行政、立法和司法三種權力的制約和均衡關係絕對化，被認為是一種過於理想化、模式化的設計。

英國奉行「議會至上」的制度，首相由下議院多數黨領袖擔任，內閣成員由首相從多數黨中提名、由議員兼任;內閣對議會負責，一旦失去議會多數支持，內閣須辭職，重新舉行大選後由新議員組成新內閣等。對於英國議會的地位權力，有一形象說法：「除了不能把男人變成女人和把女人變成男人外，議會無所不能」。

法總統有權任命總理

在法國，國民議會和參議院組成立法機關，總理領導的政府是行政機關，最高法院是司法機關。總統是國家權力中心，有權任命總理並組織政府，主持內閣會議，決定政府方針政策;政府則對議會負責;但議會又對總統有較強的依附性等。這種制度被稱為「半總統半議會制」，特點是行政權由獨立選舉產生的總統和議會多數黨出任的總理及其內閣分享。

儘管孟德斯鳩的「三權分立」理論並未百分百成真，但史學界普遍認同，其思想無疑對人類政治文明具重要貢獻，不僅在當時法國封建主義和君主專制走向沒落的特定歷史環境中，為資產階級革命提供重要理論武器，而且對包括美國在內的西方國家組織形式和權力運行方式產生重大影響，特別是行政、立法、司法三種權力機關的分設，成為現代國家借鑒的政治體制基本框架。

港回歸前是行政主導

行政會議成員、新民黨主席葉劉淑儀亦曾撰文明言，不少人都誤以為香港奉行「三權分立」，但香港不論在回歸前和回歸後都奉行「行政主導」，「三權」從未真正分立。在殖民地年代，港督長時間兼任立法局主席，絕大部分立法局議員由官員或委任人士出任。直至80年代末期，行政機關一直牢牢掌握立法的權力。1985年立法局出現首批功能組別議員，1991年立法局引入直選議席，1995年港督彭定康取消所有官守議員議席，才逐步削弱行政機關的立法權力。